界面新闻记者 | 范易成

界面新闻编辑 | 庄键

当建设用地逼近3200平方公里的“天花板”时，上海将空间视野从市域扩展至整个上海大都市圈，不仅要向内“存量优化”，还要“跳出上海”向外谋发展。9月4日发布的《上海市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》（下称《近期规划》）给出了上述解题思路。

空间约束是上海未来发展面临的一个根本性难题。数据显示，上海现状建设用地已接近“上海2035”总规设立的规划目标。在增量空间逼近极限的背景下，继续依赖市域范围内的土地扩张来支撑经济增长，已不现实。

今年2月，全国首个跨省域都市圈国土空间规划《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）（征求意见稿）》提出构建“一核四翼、三层三网三底色、多心多廊多链结”的空间格局。而本次发布的《近期规划》系统链接上海城市的整体规划和上海“十五五” 规划发展目标，并提出了具体的策略行动。

本次出台的《近期规划》将促进“上海大都市圈空间协同”置于首要位置，提出加快形成多节点、组团式都市圈架构，推动毗邻地区功能有序布局，促进有条件的城市同城化发展，共建轨道上的大都市圈，在更大范围强化辐射带动和空间协同。

这种从“市域”到“都市圈”的视野切换，标志着上海城市发展逻辑的一次深层重构。

此前的《上海大都市圈国土空间规划》已提出要构建以上海主城区及周边区域为核心，向东部海域、西部太湖周边、南部杭州湾、北部长江口延伸的“一核四翼”格局，同时建设包括嘉昆太、沪苏通、沪甬嘉、沪舟甬以及“一地六县”等在内的5个跨界协同单元。

此次《近期规划》围绕“推动毗邻地区功能有序布局”，进一步提出了推进上海与周边地区的多方向协同发展的具体策略：北翼加强长江口生态协同保护，共建长江口产业创新绿色发展协同区；西翼强化虹桥南北向辐射，发挥上海（长三角）国际科技创新中心引领作用，完善科创空间布局；南翼统筹沿湾、跨湾通道建设，强化东方枢纽等枢纽联动；东翼加快海洋经济协同创新发展，推动上海港与其他港口合理分工，加强海洋生态环境共保联治。

交通方面，《近期规划》提出，推进实施沪甬跨海通道工程，推进沪通铁路二期、沪渝蓉高铁、沪杭高铁等铁路建设，推进油墩港、苏申内港线等高等级航道规划建设，以及推进G50沪渝高速、S26 沪常高速等高速公路扩容改造，推动上海与周边城市轨道网、航道网、公路网加快融合。

将视角拉回上海市域内部，上海面临的核心课题是：在空间增量有限的背景下，如何为“五个中心”建设腾出足够的产业承载空间？《近期规划》给出的答案是“梯度布局、错位发展”。

《近期规划》提出，在主城核心区，要强化其全球标识作用和辐射带动功能，提升全球吸引力。以外滩—陆家嘴—北外滩地区为核心，重点加强“一江一河”沿岸地区功能融合和品质提升，加快世博—前滩—徐汇滨江地区建设，打造世博地区浦西片区标志性开放空间，推动贯通岸线向黄浦江滨江中北段拓展，推动复兴岛未来城市创新实验。强化延安路—世纪大道功能轴，提升商贸、会展、演艺等功能。促进长宁“上海硅巷”以及环复旦、环同济等各类科技创新集聚区功能跃升。

图片来源：《上海市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》公众读本

在中外环周边地区，要推动地区资源盘活、空间整合、功能塑造，强化科技创新和产业创新融合发展。系统提升地区空间资源利用效率，激活主城区战略发展新空间，加强创新策源、先进制造业、都市工业、国际贸易、国际旅游度假等功能培育。并重点提到了吴淞创新城、市北高新区、南大智慧城、桃浦智创城、虹桥临空、漕河泾、金桥开发区、外高桥等地区。

此外，《近期规划》针对重点战略地区提出，张江科学城、“大零号湾”及周边地区要提升创新策源功能。虹桥国际中央商务区及周边地区、东方枢纽及周边地区、临港新片区要推动更高水平对外开放。并推动大吴淞地区转型发展和金山、奉贤现代化湾区经济提升。五个新城的角色也被进一步强化——不仅要成为“综合性节点城市”，更要发挥“先进制造业重要增长极作用，打造一批千亿级产业集群”。

这种“中心城区强创新、中外环强转化、新城强制造”的产业空间梯度布局，目的是让创新、金融、贸易功能留在核心区，将大规模的先进制造功能向外疏解，从而在有限空间内实现产业能级的整体跃升。

对于“五个中心”建设，《近期规划》也给出了明确的空间落位。

国际经济中心方面，做强主城区高端产业引领功能，强化五个新城综合性节点城市产业承载、沿江沿海战略产业带集聚能级。同时打造全球一流商圈，全面提升南京路、徐家汇等重点商圈品质能级。

国际金融中心方面，加强陆家嘴金融城、外滩金融集聚带、滴水湖金融湾高能级金融要素集聚。滴水湖金融湾被提升到与陆家嘴、外滩并列的位置，临港在金融版图中的权重显著上升。

国际贸易中心方面，推动跨国贸易公司总部等高能级贸易主体向主城核心区集聚，同时推动临港新片区、虹桥国际中央商务区及周边地区、东方枢纽国际商务合作区、外高桥等区域打造综合性贸易平台。

国际航运中心方面，加快推进小洋山北作业区、罗泾集装箱码头二期等工程，基本建成浦东国际机场四期扩建工程，并打造“洋山—临港、外高桥、北外滩、陆家嘴—世博等航运服务集聚区”。

国际科技创新中心方面，打造“一江一河”沿岸地区、张江科学城、“大零号湾”、西岑科创中心等各具特色的创新要素集聚增长极。

图片来源：《上海市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》公众读本

而《近期规划》在土地资源配置上释放的信号，同样能体现出上海发展从“增量扩张”全面转向“存量优化”的逻辑。

规划提出，到2030年，上海年均工业用地供应不少于10平方公里，住宅用地供应规模不少于20平方公里，同时每年减少约7平方公里低效建设用地。

“新增用地指标优先保障重点地区、重要公共设施、重大产业项目”，意味着未来的产业用地将更加向规划确定的重点战略地区集中，非重点区域获取新增产业用地的难度将进一步加大。