“十五五”时期是世界经济格局发生重大变革的转折期，是中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴的关键期，发展好旅游业，对于更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴都具有重要意义。

“十五五”时期，必须深入贯彻“坚持守正创新、提质增效、融合发展，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全”的重要指示精神，科学把握旅游业发展的时代特征，面向新需求，培育新动能，着力完善现代旅游业体系，高质量建设旅游强国。厘清发展基础和关键要点，对于做好“十五五”旅游规划的编制工作具有重大意义。

一、明确三个基本点

1、从“项目为中心”到“人民为中心”

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。” 旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家。随着经济社会的持续发展，旅游已从少数人的奢侈品转变为人民日常生活的普遍需求。要围绕人民做文旅，做人民满意的文旅。人民群众对旅游的期待，不仅在于抵达景点，更在于获得高品质的服务、独特的文化体验、身心的愉悦和真正的满足感。若发展仍以建设了多少项目、吸引了多少投资为核心，而忽视游客的实际体验、感受与权益，则旅游业的发展便偏离了满足人民美好生活需求的根本宗旨。

旅游产业是人民满意的幸福产业，其发展治理的核心价值在于服务人、提升人、造福人。“以人民为中心”发展旅游，要求我们从规划设计到管理服务，都必须将“满足人民群众对美好旅游生活的需求”作为一切工作的出发点和落脚点。它意味着资源配置应优先保障游客的舒适度、满意度与获得感；治理模式应从管理者主导转向服务导向，提升旅游过程的公平、便利与品质；发展成效的评价标准应从项目数量和规模，转向人民在旅途中的幸福感、安全感与文化浸润感。这不仅是产业健康发展的必然要求，更是坚守党的根本宗旨、回应时代之问的深刻体现。

2、从“战略支柱产业”到“支柱产业”

过去一段时间，对旅游产业的定位以“战略性支柱产业”为主。近期，在重庆、湖北、安徽、福建、甘肃、贵州、云南、河南等地，多次提及“将文化旅游业打造成支柱产业”“将文化旅游业培育成支柱产业”。从“战略性支柱产业”到“支柱产业”，意味着文化旅游业在地位在不断上升。“支柱产业”是指在国民经济体系中占有重要战略地位、较大份额并起支撑作用的产业或产业群。比如，中国汽车产业链上下游加起来的生产总值约占全国GDP比重的10%，汽车产业就是中国国民经济的重要支柱产业之一。

文化旅游成为支柱产业的核心在于其作为新质生产力的聚合载体与价值放大器，通过深度激活“文化+”与“旅游+”的融合基因，重构产业生态与空间价值。一方面，其通过打通产业链条，将文化遗产、数字技术、服务经济等要素重组，催生沉浸式体验、智慧文旅等新业态，形成“创意—产品—消费—衍生”的价值闭环；另一方面，其通过重塑空间动能，在城市更新中活化历史文脉，在乡村振兴中转化生态与文化资源，推动城乡要素双向流动与区域协调发展。这种跨产业、跨区域的资源整合力与创新驱动力，使文旅成为撬动经济结构优化升级的关键支点，远超传统产业的线性增长模式。

3、从“资本型增长”到“运营型增长”

在旅游经济增长中，可以分为资本型和运营型两个阶段。资本型增长阶段，资金缺口是面临的主要问题，只要有不断的资金投入，建设更多的旅游项目和设施，提供更多的产品，就能够不断获得收益。运营型增长阶段，现金流不足是面临的主要问题，过去对旅游项目投资形成的利息和维持项目日常运行的成本，都需要通过运营收益来覆盖，一旦日常收益难以覆盖成本和利息支出，就会造成项目烂尾。

在过去30多年的“高速度增长”中，能够获得资本、完成基础建设的旅游项目很多，但能创造足够的收益、持续运转下去的项目却很少。“十五五”期间，多数旅游项目转入运营阶段，问题的焦点不再是资本的多少，而是经常性旅游收入是否足以覆盖一般性支出。如果无法获得足够的现金流性收入，之前所有的投资就会转变为无法偿还的债务。进入“运营型增长”阶段之后，是否看好一个旅游目的地，就不应再看这个目的地的旅游人次多少，而是要考察这个目的地的旅游总收入以及旅游全要素生产率是否在增长。

二、抓住五个关键点

1、统筹文化和旅游

必须深刻把握“以人民为中心”的发展思想与“推动高质量发展”的核心要求，将文化传承创新与旅游产业升级深度融合，构建互为支撑、协同共进的现代化文旅体系。

一是顶层设计上要强化价值引领。坚持“保护第一、传承优先”原则，系统梳理中华优秀传统文化、革命文化与社会主义先进文化资源，将其转化为旅游产品的精神内核与体验场景，避免低水平同质化开发。通过国土空间规划、文化产业规划与旅游发展规划“多规合一”，明确文化遗产保护红线与旅游开发边界，使文化资源在保护中活化、在利用中传承，实现“敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态”的有机统一。

二是发展路径上要突出融合创新。一方面，运用人工智能、元宇宙等新技术赋能文化表达，打造沉浸式、互动式、智慧化的文旅新场景，提升文化传播力与旅游吸引力。另一方面，推动文旅产业向价值链高端跃升，培育文创设计、数字内容、研学旅行等高附加值业态，延伸“吃住行游购娱”产业链，形成“以文塑旅、以旅彰文”的良性循环。

三是效能评价上要坚持民生导向。将“人民满意度”作为衡量文旅发展成效的根本标尺，优化公共文化服务与旅游便民设施布局，推动博物馆、图书馆等文化场馆与旅游景区功能互联、服务共享，增强公共文旅服务的普惠性与可及性。

2、统筹城市和乡村

必须构建城市辐射、县域支撑、乡村承接的有机整体与协同格局，推动三者优势互补、互促共进，并以县域为关键枢纽、乡村为重要阵地，显著放大旅游对县域经济与乡村共同富裕的驱动效应。

城市应当成为核心枢纽与流量引擎。大中城市要依托其客流集散中心地位、完善的基础设施、多元的文化体验和高品质的服务，扮演好“导流中枢”角色。要创新升级都市休闲、文化演艺、商务会展等业态，打造独特城市IP，吸引并服务好广大游客。要将庞大的都市客流，通过便捷交通和共享营销平台，持续不断地向周边县域及乡村腹地输送，形成强大的辐射源。

县域应当成为关键节点与价值高地。县域是连接城乡的载体，也是当下“奔县游”“宝藏小城”热潮兴起的主要舞台。要充分利用生活气息浓的“小城”独特魅力，聚焦文化IP的深度挖掘、特色资源的精细化打造以及服务能力的全域提升。以县城为游客集散中心，整合县域优势资源，系统建设主题化、沉浸式旅游产品体系。重点强化县域对城市旅游的承接力和对乡村旅游的辐射力，将“过境地”转变为“目的地”和“消费场”，成为驱动县域经济高质量发展的强力引擎，通过游客聚集有效带动周边产业繁荣和就业增长。

乡村应当成为富民根基的主战场。立足乡村不可替代的生态本底、田园意境和乡土文化，打造成为承载个性化深度体验的核心空间。一方面，保护并活化山水田园资源，开发差异化、小尺度的精品民宿、自然研学、农事体验等特色项目。另一方面，健全利益联结机制，支持村集体、合作社和农民等本地主体深度参与住宿、餐饮、农产加工销售、文化展示等旅游经营活动，让旅游收益最大程度留在乡村、惠及农民。

3、统筹国内和国际

国内市场的繁荣稳定是根基所在，国际市场的开拓提升是活力所系，必须同步深耕国内大市场与拓展国际新空间，推动“国内循环为主体、国内国际双循环”的格局在旅游领域深化落实。

一是深耕国内，筑牢根基，激发内生动力。庞大的国内市场需求是旅游业稳定发展的核心保障，也是刺激消费的重要手段。要持续优化产品供给，提升服务质量，重点解决制约消费潜力的结构性短板，如假期制度灵活性、出游便利度、消费环境等，充分释放14多亿人口的旅游内需潜能。要促进消费升级与业态创新，满足民众日益增长的个性化、高品质、沉浸式旅游需求，，将国内市场的繁荣切实转化为地方发展和民生改善的动力。

二是开拓国际，提升能级，塑造竞争新优势。一方面，大力提振入境旅游，将其作为服务贸易发展和文化软实力输出的关键抓手，着力优化签证政策、支付环境、语言服务等入境便利度，消除“制度壁垒”。另一方面，深挖文化、生态等核心吸引力，积极对标国际一流标准，全面提升旅游服务水平、基础设施现代化水平和产业治理能力，打造世界级旅游产品体系和目的地形象，讲好中国故事，增强国际吸引力，推动中国旅游产品、服务、品牌、标准“走出去”。

4、统筹发展与安全

必须牢固确立发展与保护并重、增长与安全同行的理念，在追求旅游产业繁荣的同时，始终绷紧保护与防范之弦。

一是筑牢绿色发展根基。树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将生态环境承载力和自然文化遗产保护作为旅游规划、开发、运营不可逾越的“红线”。强化生态敏感区的旅游容量管控与准入限制，全面推进景区生态修复和环境治理，大力推广绿色低碳的旅游设施和节能降耗的运营模式，将生态优势转化为可持续的旅游吸引力。

二是坚守文化安全底线。文化遗产是旅游的核心灵魂与独特魅力所在，要坚决杜绝破坏性开发、过度商业化和文化异化现象。深化对历史文化名城名镇名村、传统村落、文物古迹、非物质文化遗产等的科学保护和合理利用。在保护其真实性、完整性的基础上，通过创新阐释和展示手段，实现文化遗产的“活化”传承。

三是夯实产业运行基础。加强对索道、游船、旅游大巴等旅游交通、高风险游乐设施、特种设备、酒店消防等的常态化检查和隐患整治。制定针对极端天气、地质灾害、公共卫生事件等突发情况的应急预案，提升景区、旅行社、在线平台的应急响应和处置能力。完善安全警示标识系统，加强安全宣传教育和现场引导，保障游客人身财产安全。强化对旅游市场秩序、食品卫生、欺诈消费等问题的综合治理，优化旅游消费环境。推动建立政府监管、企业主责、行业自律、游客参与的协同治理格局。

5、统筹硬设施和软服务

必须推动“硬设施”与“软环境”的协同并进，既要通过现代化、人性化的基础设施夯实旅游服务的物理根基，更要通过精细化、智慧化的服务体系和治理能力提升旅游目的地的核心竞争力与持久魅力。

一是升级“硬设施”，完善居旅一体的功能体系。重点发展高品质、多元化、特色化的住宿体系，如精品酒店、文化主题民宿、度假社区等，满足游客“旅居共享”的深度体验需求。在旅游城市、重点县域和特色乡村，打造集住宿、休闲、文化体验、社区服务等功能于一体的复合型旅游生活空间，延长游客停留时间，提升消费深度。

二是优化“软服务”，构建精细的智慧服务体系。对标国际一流，全面提升旅游从业人员的专业素养、服务意识和文明礼仪。推动服务流程标准化与个性化，营造热情、规范、便捷、有温度的旅游服务环境。重点完善信息咨询、导览讲解、应急救援、多语种服务等关键环节。充分利用大数据、人工智能等数字技术，建设智慧旅游公共服务平台，为游客提供精准信息推送、智能行程规划、便捷预订支付和无感通行等体验。

三是夯实“软环境，提升现代化旅游治理水平。创新治理模式，推动建立政府主导、企业主体、行业自律、社会监督、游客参与的现代旅游治理共同体。增强本地居民的主人翁意识和参与感，促进游客与居民的良性互动，共同维护良好的旅游体验和目的地口碑。推动信用体系建设，倡导诚信经营和文明旅游。

“十五五”时期是我国旅游业转型升级的关键阶段，必须深入贯彻落实国家关于旅游工作的重要指示精神，坚定不移践行以人民为中心的发展思想，正确认识三个基本点，科学统筹五个关键点，推动产业发展模式从规模扩张转向质量效益提升，从要素驱动转向创新驱动。各级政府部门应加强统筹协调，提前谋划布局，高质量编制“十五五”旅游规划，为扩大内需、促进就业、推动区域协调发展、增强国家文化软实力作出更大贡献。

文：联合国旅游组织专家 贾云峰

“十五五”时期是世界经济格局发生重大变革的转折期，是中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴的关键期，发展好旅游业，对于更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴都具有重要意义。